Bár senki számára nem ismeretlen a probléma, az utóbbi időben mi is számos olyan cikket írtunk, illetve számos olyan folyamatban lévő ügyünk is van, amely során a közérdekű adat kikérésekor akadályokba ütköztünk (lásd például itt és itt). Az állam közpénzből megvalósuló kommunikációs tevékenysége tapasztalataink szerint különösen problémás terepe az ellenőrzésnek és az elszámoltatásnak. Az alábbiakban egyrészt ezeket a tapasztalatainkat, másrészt az átláthatóságért tett javaslatainkat olvashatják.

Amikor egy minisztérium, állami cég, önkormányzat (a továbbiakban: az állam) kommunikációs szolgáltatások beszerzésére közbeszerzési eljárást folytat le, akkor a következő folyamat megy végbe. Az állam felméri, hogy mennyi közpénz áll a rendelkezésére és hogy ezért a pénzért mekkora mennyiségű szolgáltatást, milyen minőséget és mennyi ideig vár el. A közbeszerzésen induló cégek ajánlatokat tesznek, mely ajánlatok a későbbi együttműködés alapjait, kereteit tartalmazzák, például meghatározzák, hogy az pénzügyi keretből mekkora ügynökségi díj mellett mekkora volument és milyen minőséget vállalnak az adott időszakra. Az állam a beérkezett ajánlatok közül kiválasztja a számára legmegfelelőbbet. Amennyiben az állam az eljárást megindító felhívás alapján csak a megadott árak szerint dönt, úgy a legalacsonyabb árú ellenszolgáltatást választja ki, amennyiben viszont minőségi és mennyiségi kritérium is van az értékelési szempontok közt, úgy az összességében legelőnyösebb ajánlatot választja ki, amely nem biztos, hogy egyben a legolcsóbb is.

A közös munka az ajánlat alapján megkötött szerződéssel (ez általában egy keretszerződés, amely többféle a Közbeszerzési Törvény – Kbt. - alapján egybeszámítandó szolgáltatást foglal magában) kezdődik meg, a szerződés később szigorú szabályok szerint, de módosítható. A közös munka során az ügynökségnek indokolnia kell, hogy az adott feladatra miért annyit költött, meg kell neveznie a költése tárgyát, mennyiségét és a részfeladatokra elköltött részösszegeket, amelyeknek meg kell felelnie a keretszerződésben rögzített árakkal. Az állam időközben megfigyeli és auditálja az ügynökség tevékenységét, amennyiben nincs erre kompetenciája, úgy időről-időre független szakértőt bíz meg azzal, hogy az ellenőrzést elvégezze. Ha minden rendben van, akkor a közös munka zökkenőmentesen zajlik, a teljesítési igazolások megvannak, a szerződés időtartama lejártával pedig az állam mérleget von, amiben elszámol például azzal, hogy a keretösszegből mennyit használt fel az ügynökség, és ezért tételesen milyen szolgáltatásokat kapott, hiszen sokszor előfordul, hogy az állam nem megfelelően tervezett és a keretösszeg csak egy részét használják fel, vagy éppenhogy a keretösszegen túl költöttek.

Noha értelmezésünk szerint a kiemelt részek mindegyike közérdekű adatnak minősül, jelenleg tényleg nagyon kevés kivételtől eltekintve csak a közbeszerzés kiírása, eredményhirdetése, a szerződés és nagyon megkésve, de a teljesítésre vonatkozó minimális információk érhetők el, de azok sem mindig egyszerűen. Az ördög azonban a részletekben lakozik, az állampolgárnak pedig pontosan ezekhez az adatokhoz nehéz, vagy egyenesen lehetetlen hozzáférnie.

Miért lenne fontos a széles körű nyilvánosság?

A demokratikus államok működésének egyik alapfeltétele, hogy a közpénzzel való gazdálkodás követhető és elszámoltatható legyen. Mivel az állam saját magával szemben csak nagyon ritkán, és akkor is inkább politikai érdekből kezdeményező ezen a téren, ezért ez a feladat többnyire az állampolgárokra, civil szervezetekre és a médiára hárul. A Kbt. 31. §-a a meghatározza, hogy az ajánlatkérőnek mit kell feltennie a honlapjára,  (az eljárást megindító felhívás , eredményhirdetés, szerződés, és teljesítési hirdetmény) de az ellenőrzés és az elszámoltatás nem valósulhat meg, az üzletmenetre vonatkozó legfontosabb számok rejtve maradnak, illetve azokhoz közadat igénylése során is vagy nagyon lassan, hiányosan, vagy egyáltalán nem lehet hozzájuk jutni.

A probléma gyökere a közérdekű tevékenység, a közfeladatot ellátó szerv és a közérdekű adat fogalmainak eltérő értelmezésében van. Mi a közérdekű adat igénylésekor a legtágabb értelmezésből indulunk ki. Minden olyan szereplő (nem magánszemély), amely közpénzből gazdálkodik, a közpénzt oszt el, közpénzből szolgáltatást vásárol, valamint minden olyan szereplő, amely a közpénzt felhasználja, további szolgáltatás vásárlására elkölti, hasznosítja, automatikusan közfeladatot ellátó szerv, illetve közérdekű adatok birtokosa. Így kénytelen eltűrni azt is, hogy a közpénzek költéséhez, kezeléséhez fűződő tevékenységével kapcsolatos adatok nyilvánosságra kerülnek. A közérdekű adat elsődleges tulajdonosa és gazdája a mi értelmezésünk szerint még csak nem is a közbeszerzési eljárást lefolytató állam, hanem az államot adóforintjaikból eltartó állampolgárok. A közérdekű adatokat az állam csupán őrzi, így nem képezheti megfontolás tárgyát, hogy nyilvánossá tegye-e azokat, éppen ezért kellene az adatokat automatikusan – és ami szintén fontos: kereshető, szoftveresen feldolgozható formában – az adott szerv honlapjára a törvény által előírt adatokon túl számos egyéb adatot is kitenni.

Mi a gond?

A gyakorlat természetesen egészen más. Közadat igénylésekor nemhogy az ügynökségek nem fogadják el, hogy ők közfeladatot ellátó szervek lennének, hanem számos állami tulajdonú cég sem. Gyakori érvelésük szerint ugyanis hiába állami cégről van szó, ők piaci tevékenységet folytatnak, így az adat egyben üzleti titoknak is minősül. A bíróságok szerencsére ilyenkor általában az adatigénylőnek adnak igazat és kötelezik az állami céget a kért adat nyilvánosságra hozatalára, ahogyan történt ez szerdán is, amikor a bíróság a Kreatív munkatársának, Csuday Gábornak adott igazat a Tv2 és az RTL Klub hatósági szerződései nyilvánosságra hozatala kapcsán.

Az ügynökségek elszámoltatása általában ennél nehezebb, érvelésük jellemzősen kettős: az egyik, hogy a közérdekű adatnak nem az ügynökségek, hanem megbízóik a gazdái, így ezek nem tehetnek semmit, a másik pedig szintén a kereskedelmi tevékenységükkel függ össze, amennyiben a kért adatok nyilvánosságra hozatalával egy következő közbeszerzés alkalmával, vagy a teljes piacon hátrányba kerülnének, hiszen a közpénz kivonásával kikövetkeztethető lenne piaci árazási rendszerük, ezt pedig nem kötelesek eltűrni. A mi álláspontunk szerint azonban a közérdek felülírja a magánérdeket – nem kötelező az állammal üzletelni, ha viszont valaki ezt a tevékenységet választja, viselje annak következményeit: jelen esetben üzleti adatainak a piaciénál nagyobb átláthatóságát. Arról nem is beszélve, hogy szerintünk a kért adatok nyilvánosságra hozatalával az adott cég magánérdeke csupán akkor sérülne, ha az esetleges korrupció bizonyítására alkalmasak lennének, de ennél nagyobb közérdek a kérdéskörben nincsen.

A kommunikációs közbeszerzések során keletkező közadatok

Mint már említettük, alapvetően négy közérdekű adat érhető el a kommunikációs közbeszerzések során, ennek közzétételére a közbeszerzési eljárás lefolytatóját a Közbeszerzési törvény kötelezi. Három közülük a törvény által kötelező közzététel: a közbeszerzési eljárás felhívása (ill. módosítása, visszavonása), valamint eredményhirdetése, és a teljesítés kihirdetése. Ezeket a Közbeszerzési Értesítőben, illetve az Európai Unió közbeszerzési lapjában, a Tenders Electronic Daily-ben lehet elérni. Sajnos sokszor mind a felhívások, mind az eljárás eredményéről szóló tájékoztatók hiányosak (ezt a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) és a K-Monitor korrupciófigyelő szervezet közös tanulmánya is megállapította, valamint a Korrupciókutató-Központ is), például olyan adatok hiányoznak, mint hogy a felhívás alapján megkötendő szerződés  milyen időtartamra vonatkozik, mekkora keretösszeget lehet felhasználni, mi a becsült érték, hányan indultak a közbeszerzésen, ha csak egy induló volt, akkor miért, milyen cégek indultak, melyik adta a második legkedvezőbb ajánlatot, a teljesítéskor pedig az, hogy mennyit költöttek el a keretösszegből, és ha többet, akkor ezt mi indokolta? Az ellenőrzést gyakran az is nehezíti, hogy a Közbeszerzési Értesítő online keresője gyakorlatilag alkalmatlan bármilyen keresésre. (Erről lásd szintén a TASZ és a K-Monitor fentebbi ajánlását).

Most pedig nézzük, hogy milyen adatok hozzáférését nehezítik meg vagy tagadják meg a legtöbbször:

Az ajánlatok: A nyertes ügynökség ajánlata elvileg – és a szerződések szövege szerint is – köti az ügynökséget, hogy aszerint végezze tevékenységét, ráadásul az ajánlati dokumentáció a szerződés mellékletét szokta képezni, ami így a szerződés része kell, hogy legyen. Az ajánlattételi dokumentációban szerepelnek a pontosan megadott és vállalt árak és mennyiségek. Vagyis szerepel benne például az is, hogy közterületen mennyi pénzért vásárolna egy médiaügynökség N darab óriásplakátot, Z darab citylightot, K darab hengert, J darab járműreklámot és egyéb megjelenéseket, mekkora kedvezménnyel vállalta ezeket a mennyiségeket és milyen minőségben, gyártással vagy anélkül, kereskedelmi vagy tcr-kampány esetében. Ez önmagában is fontos közadat, hiszen amennyiben a független cégek számításai esetleg azt mutatnák, hogy az ajánlatban megadott árakon felül vásárolt a médiaügynökség, vagy azt, hogy a megadott árból meglehetősen kevés mennyiséget vett, akkor mindjárt rá lehet kérdezni, hogy miért, esetleg ki lehet mondani, hogy nem az ajánlatban és a szerződésben szereplő számok szerint járt el az ügynökség, ami felveti a közpénzek hűtlen kezelésének gyanúját. Ez azonban nem elég, ugyanis nem tudni, hogy valóban a legelőnyösebb ajánlattal nyerte-e el az ügynökség a közbeszerzést. Az összehasonlítás miatt volna fontos, hogy megismerhető legyen a többi ajánlat is, amikből kiderülhetne az, hogy mely ügynökségek játszhattak össze az ajánlattétel során (példa: itt és itt), milyen – akár szándékosan elkövetett – hibán bukott el egy ügynökség, milyen árakat adtak meg más közbeszerzések során, és rá lehetne kérdezni, hogy mi az eltérések oka. Rá lehetne kérdezni arra is, hogy noha a nyertes a legfontosabb médiatípusokra rosszabb ajánlatot tett, mint a többi induló, mégis miért a kevésbé fontos, eseti megjelenésekre adott kedvezőbb ajánlatot pontozta fel a közbeszerzési eljárás lefolytatója?

Teljesítési igazolás: Aki már látott az ügynökség által beadott, az ügyfél által pedig aláírt teljesítési igazolást, az tudja, hogy egy zsírpapírra is rá lehetne írni és azt mutogatni az újságírónak, rajta a pecsét, az aláírás, meg az, hogy mit mennyiért. Ilyenkor az újságíró nem találkozik számlákkal, csak egy szép nyomtatott papírral. Mi a teljesítés követését lehetővé tevő és igazoló szoftveres adatbázisba soha nem nyertünk betekintést, így nem tudjuk összevetni a papíron szereplő adatokat a szoftveres adatokkal.

Audit/ellenőrzés: Ebből következik, hogy noha szabály nincs rá, de szerintünk a közbeszerzési eljárás lefolytatójának egy független specialistával (amennyiben a magyar piacon beszélhetünk független specialistákról) kellene ellenőriztetnie a vásárolt médiafelületek mennyiségét, az árat és a minőséget, ez valójában nagyon ritkán történik meg. A gyakorlatban maga az ügynökség végezteti el az auditot, így ő adja a megbízást arra, hogy ellenőrizze valaki más, hogy jól végezte-e a munkáját. Ez olyan, mint amikor az iskolakerülő gyerek igazolást kér az orvostól, vagy eleve van egy csomó előre legyártott igazolása otthon, miközben más típusú közbeszerzéseknél komoly, független szakértők által végzett auditálás követi az elvégzett, közpénzekből megvalósított beruházásokat. Úgy véljük, hogy az eljárás alatti és utáni ellenőrzés alapvetően fontos lenne a közbeszerzések tisztasága szempontjából.

Megoldási javaslatok

Eddig azt láttuk, hogy noha számos törvény által biztosított lehetőség áll az állampolgár rendelkezésére a közadathoz való hozzáféréshez, ezeknek csak egy részéhez és nem is a legfontosabb részéhez fér hozzá, ráadásul feldolgozhatatlan, többnyire PDF- formátumban. Mintha a törvények útvesztői és értelmezési lehetőségei épp azt szolgálnák, hogy a lehető legkevesebb érdemi közadathoz lehessen hozzáférni, ráadásul a kormány részéről komoly elképzelésként merült fel, hogy a hozzáférés lehetőségét tovább szűkítsék, mondván:igazolt szakértelem kelljen az adatok megismeréséhez, az egyszeri állampolgár ne tegyen fel kérdéseket. Mivel úgy véljük, hogy az állam hirdetési pénzeinek elköltése nem tiszta, illetve megengedve: a szereplők különböző érdekei és értelmezései nem segítenek tisztán látni, ezért kizárólag az önkéntes adatközzététel lehetne a megoldás. Éppen ezért javaslatokat teszünk az állami szereplők és az ügynökségek számára.

Az ajánlás elkészítéséhez a Transparency International Magyarország nyújtott segítséget.